Предложение Счетной палаты создать государственную корпорацию, которая будет обладать монопольным правом на распределение всего объема произведенного этилового спирта (включая экспорт и импорт), комментирует директор департамента информации Союза участников алкогольного рынка Вадим Дробиз. Действительно, кажется самым простым решением взять и ввести госмонополию. Обычно вспоминают систему советского периода, при которой были обеспечены государственная монополия и на производство, и на оборот продукции, контроль за ее качеством и легальность, уплата акцизов и баланс структуры потребления крепких и натуральных низкоалкогольных напитков и многое другое. Однако при этом забывают, что та госмонополия была частью общей системы госмонополии, вырвать которую из общего контекста невозможно.
Как известно, 19 октября 2007 года состоялась рабочая встреча президента России с председателем Счетной палаты Сергеем Степашиным. Одним из обсуждавшихся вопросов были проблемы регулирования алкогольной отрасли. Счетная палата (СП) предоставила материалы, отражающие негативную ситуацию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В частности, указывалось, что сегодня производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регламентируют 11 федеральных законов и 23 постановления и распоряжения правительства РФ, (из которых 17 приняты в течение 2005−2007 годов). Надо отметить, что значительная часть документов 2006 и 2007 годов преимущественно переносила сроки введенных ранее (в 2005 году) мер; с 2005 года по настоящее время объем производства и реализации спирта этилового из всех видов сырья, алкогольной и спиртосодержащей продукции неуклонно снижался.
Далее мы приведем данные Счетной палаты: «В 2005 году по отношению к 2004 году объем производства этилового спирта из всех видов сырья составил 84,4%, а реализации – 89,8%, водки и ликеро-водочных изделий – 98% и 97,3%, спиртосодержащей продукции – 96,6% и 97,3% соответственно.
В 2006 году по отношению к 2005 году объем производства этилового спирта из всех видов сырья составил 70,5%, а реализации – 100,9%, водки и ликеро-водочных изделий – 90,3% и 88,4% соответственно, производство спиртосодержащей продукции в 2006 году было практически прекращено. При этом объем реализации водки и ликеро-водочных изделий в розничную сеть в 2005 году составил 211,9 млн дал, или 159,3% объема оптовой реализации, в 2006 году – 212,2 млн дал, или 180,4% объема оптовой реализации.
В 2005 году бюджетные назначения по акцизам на этиловый спирт, установленные федеральным законом «О федеральном бюджете на 2005 год», выполнены на 68,6%, на спиртосодержащую продукцию – на 23,6%. Бюджетные назначения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по акцизам на алкогольную продукцию выполнены на 92%.
Бюджетные назначения в 2006 году по акцизам на этиловый спирт, установленные федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год», выполнены на 84,6%, на спиртосодержащую продукцию – на 28,3%. Бюджетные назначения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по акцизам на алкогольную продукцию выполнены на 100,2%. На их перевыполнение повлиял ряд изменений в законодательстве, регулирующем производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе и уточнения, уменьшающие бюджетные назначения и увеличивающие ставки акцизов».
Статистические данные за период с января по сентябрь каждого из последних четырех лет показывают не просто падение или рост легального производства крепких алкогольных напитков (2004 год – 95,04 млн дал, 2005−й – 87,57 млн дал (–7,9% к 2004 году), 2006−й – 77,01 млн дал (–19% к 2004 году и –12,1% к 2005 году), 2007−й – 90,05 млн дал (–5,3% к 2004 году, +2,8% к 2005 году, +16,9% к 2006 году)). Эти показатели сами по себе, без учета роста или падения импорта и экспорта спирта, водки и ликеро-водочных изделий (ЛВИ), мало что объясняют. Гораздо важнее изменение объема легального рынка, который за эти месяцы 2004 года составил 95,38 млн дал, 2005−го – 90,84 млн дал (–4,8% к 2004 году), 2006−го – 78,25 млн дал (–18% к 2004 году и –14% к 2005 году), 2007−го – 89,55 млн дал (–9,9% к 2004 году; –1,42% к 2005 году; +14,4% к 2006 году). Эти скачки падений и влетов свидетельствуют в первую очередь о хаотичности регулирования алкогольной отрасли.
Не менее четко демонстрируют статистические данные ситуацию на рынке этилового спирта из пищевого сырья: стремительный рост рынка с 2000 по 2004 год – с 62,4 млн дал до 80,3 млн дал. В 2004 году легально произведенного спирта хватает на изготовление не только легальной водки, части спиртосодержащих жидкостей, но и основной массы нелегальной водки. Нас в данной ситуации в большей степени интересует этиловый спирт из пищевого сырья, так как из него изготовляют и легальную, и практически всю нелегальную продукцию.
Начиная с 2005 года доля легального спирта в стране стремительно снижается – если в 2005 году было легально произведено 71,6 млн дал, то в 2006 году уже 55,5 млн дал. Простые расчеты показывают, что начиная с 2005 года значительная, а с 2006 года – основная часть нелегальной водки и ЛВИ начинает изготовляться из нелегального спирта. В 2007 году производство легального спирта превысит показатели 2006 года, но в любом случае будет ниже 2005 года не менее чем на 14%, а 2004 года – на 25,4%. Парадокс ситуации в следующем — 45−50% спирта выпускается на государственных спиртзаводах (не может быть, чтобы они производили только легальный спирт, а значит, сегодня государство по различным причинам не в состоянии наладить контроль за производством спирта на всех собственных предприятиях).
Если взять Украину, то там из 30 млн дал ежегодно производимого спирта 33% отправляется на экспорт. Это более 100 млн л ежегодно. В России на экспорт уходит не более 5 млн л в год – цифры несопоставимы. Таким образом, в России не созданы экономические условия для экспорта спирта (частного или государственного), что делает более выгодным для производителей отправлять спирт не на экспорт, а на производство нелегальной водки и ЛВИ.
2007 год еще не завершен, но мы можем говорить о периоде январь–сентябрь всех четырех последних лет. Отставание (не прогнозируемое, а реальное) в производстве спирта уже 24% по сравнению с 2004 годом. Причем никто сегодня не мешает государству наладить контроль за процессом производства и оборота. Кто мешает? Какой орган, какая организация? А кто поможет это сделать в условиях госмонополии на спирт? Что изменится кардинально в системе контроля? Появятся новые люди, организации?
Ситуация со спиртом имеет свое отражение и на рынке водки и ЛВИ. Сегодня нелегальная водка по 45−55 рублей продается в каждом городе России. Неужели нужен специальный закон, чтобы изъять эту водку из продажи? Если губернаторы дадут такое указание (а в Санкт-Петербурге минимальная цена на водку определилась на уровне 70 рублей, в Нижнем Новгороде – 60 рублей и т. д.), то почему бы ее не изъять из магазинов? Нет системы контроля и системы исполнения указаний. Возникнут ли они с появлением госмонополии на спирт?
Рынок легальной водки в России уже десять лет находится в «объемном тупике». Ему некуда развиваться: на внутреннем рынке подпирает рынок нелегальной водки и суррогатов (разница в цене: суррогаты – 15−20 рублей; нелегальная водка — 40−55 рублей; легальная частная — от 68 рублей; легальная государственная – от 65 рублей), на внешнем рынке – недостаток средств для полноценной конкуренции наших компаний. Так и крутится он вокруг объема легального потребления около 130−135 млн дал. Рынки легальной, нелегальной водки и суррогатов не пересекаются. С учетом производства, экспорта и импорта объем рынка легальной водки в России упал в январе–сентябре 2007 года относительно 2004 года на 9,9%. Это объективно.
Кстати, все потребление водки и ЛВИ, приведенное в данных СП, основывается на сведениях Роскомстата, точной информации который не имеет, а оперирует расчетными данными с показателем нелегальной продукции примерно 40%.
Если посчитать все средства, которые должен получить от продажи спирта и алкоголя государственный бюджет, то между расчетной суммой и планом сбора акциза (а соответственно, и сбором) с легальной продукции почему-то ежегодно образуется «дыра» размером в 20−23 млрд рублей. И это только с легальной продукции… Нужна ли госмонополия для того, чтобы справиться с этим или можно было бы уже сегодня разобраться в причинах?
В документах СП есть критика ЕГАИС: «Функционирование единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ЕГАИС) выявило ряд проблем организационного и технического характера и не обеспечивает в полной мере надежного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции». На самом деле опытная эксплуатация ЕГАИС за счет алкогольного бизнеса (размером в 300 млн долларов за два года) выявила, что информация ЕГАИС никому в государстве не нужна, так же как и информация от декларирования продукции (ее все равно некому проверять, обрабатывать, анализировать и т. д.).
СП приводит данные о том, что «в 2007 году лицензии на право производства, хранения и поставки производимого этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции получили 617 организаций различной организационно-правовой формы, а информацию о производстве продукции по состоянию на 1 августа представили только 280, или 45,4% организаций, получивших лицензии». Разве для контроля за этим вопросом нужна госмонополия? Или достаточно будет обычного контроля ФНС, куда сдаются отчеты? Кстати, с начала мая были отозваны 320 лицензий, часть из которых (около 60) не вернулась к производителям до сих пор. При этом не упал объем производства, а также не вырос там, где продолжали работать все это время.
Алкогольный рынок нуждается не в госмонополии на спирт, а в создании единого федерального органа по регулированию отрасли, в создании долгосрочной национальной государственной программы, которая определяла бы политику в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Законодательная база должна подкреплять государственную программу, а в условиях ее отсутствия поэтому и решают на высшем государственном уровне: где клеить акцизную или федеральную марку – сбоку или сверху…
В документе СП подчеркнуто, что «в алкогольной отрасли работают две государственные организации: ФГУП «Росспиртпром» и ФКП «Союзплодоимпорт». Однако их производственные мощности составляют менее 10% имеющихся в отрасли мощностей, а с учетом их неполного использования – значительно меньше. По этой причине данные организации не могут оказывать определяющего влияния на рынок алкогольной продукции и конкурировать с другими участниками рынка».
Все это не совсем так. Во-первых, государственное производство водки еще пять-шесть лет назад составляло не менее 35%, сегодня – не более 20% («Росспиртпром» – около 15%). 45% спирта также производят государственные предприятия. На уровне российского законодательства доля выше 30% уже является монопольной. Плачевна в России судьба брендов «Столичная», «Московская» и т. д. Конкурировать с частными компаниями государственным компаниям мешает неэффективное управление ими. И госмонополия на спирт также не решит этот вопрос. При этом государство уже сегодня конкурирует с частными компаниями на административном уровне: компанией «Росспиртпром» производится водка, которая продается в магазинах по 65 рублей. Государственному заводу может быть позволено работать с нулевой прибылью (государство и так с каждой бутылки получает не менее 45 рублей налогов), частник же себе это позволить не может. Это вопрос законности и честной конкуренции. В 2000 году основную массу водки производили государственные предприятия, сегодняшние лидеры рынка – частные заводы – работали наравне с ними. Но неэффективность управления государственной собственностью привела к сегодняшним результатам, от которых не спасет никакая госмонополия.
Прежде всего надо понять – ради чего собираются ввести госмонополию. Нелегальный рынок она не сдержит. Алкоголизацию тоже. Получается, что для отчетности и самоуспокоения.
Счетная палата полагает, что «проблема разрегулированности управления отраслью могла бы быть решена через введение государственной монополии на оборот этилового спирта путем создания государственной корпорации с возложением на нее функции по обеспечению распределения всего объема произведенного этилового спирта (включая экспорт и импорт). При этом единственными плательщиками акциза будут являться производители спирта, а акциз на этиловый спирт будет включать полную сумму, ранее подлежавшую уплате в бюджет предприятиями как спиртовой, так и ликеро-водочной промышленности. Таким образом, управление всеми имеющимися ресурсами этилового спирта будет сосредоточено в едином органе».
Против единого органа возразить трудно, он обязательно нужен. А еще необходимо перестать прятать голову в песок и признать, что алкогольный рынок – один из самых остросоциальных сегментов потребительского рынка. И тогда не будут приниматься необдуманные и непроработанные, без экспертной оценки, решения. Распределение и квотирование спирта мы уже проходили с 1998 по 2005 год. Хотя, справедливости ради, надо отметить, что период отмены квот совпал с периодом снижения производства спирта. Но и в период самого жесткого квотирования количество нелегальной водки с 1998 года находится примерно на одном уровне.
Поэтому государственный орган необходим, а госмонополия – это иллюзия, создание которой в очередной раз устроит «кризис» на рынке (по-другому у нас реформы не проходят). При этом главной цели – уменьшения рынка нелегальной водки и роста рынка легальной – достигнуто быть госмонополией в принципе не может. У государства нет сегодня ни технических, ни организационных возможностей для создания настоящей госмонополии, а не ее профанации, которая только в очередной раз дискредитирует государственное регулирование. Как позитивный момент хочется отметить, что после того, как прекратилось шараханье в регулировании, в 2007 году легальный рынок водки и ЛВИ начал расти и в январе–сентябре 2007 года уже практически достиг 2005 года.
Думаю, что прежде чем принять решение о введении госмонополии, органы государственной власти должны еще раз внимательно рассмотреть этот вопрос с представителями прогрессивного алкогольного бизнеса и изучить все возможные последствия этого шага. А также в обязательном порядке изучить опыт Украины, где спиртовая отрасль продолжает оставаться в руках государства.
